ZPRAVODAJSKÁ ZPRÁVA K NÁVRHU ZÁKONA – SENÁTNÍ TISK

Určeno pro jednání VÚZP Senátu PČR dne 12. 7. 2017
Zpravodaj: Zbyněk Linhart

Zpravodajská zpráva

k návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů

Senátní tisk č. 140
(Tisk PS č. 249)

I. Obecně
Jde o Sněmovní tisk číslo 249, který byl Poslanecké sněmovně předložen již 30. června 2014, k prvnímu čtení došlo až po 2 letech, 13.7.2016. Návrh není rozsáhlý, jde o jednu větu, která se vkládá do § 38 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), a která zní: "Porušením povinností stanovených ve větě první a druhé není takové nakládání s majetkem obce, které sleduje jiný důležitý zájem obce, který je řádně odůvodněn."

V pozměňovacím návrhu v usnesení garančního výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj bylo původní znění, které se vztahovalo jen na obce, rozšířeno ve druhém čtení ještě o kraje (krajské zřízení) a hl. m. Prahu.

Předkladatele vedly k návrhu negativní zkušenosti z aplikace stávajícího znění zákona v praxi, kdy se posuzování právnosti nakládání s majetkem obce nahlíželo pouze prostřednictvím úzce chápaného kritéria ekonomické výhodnosti. Tento reduktivní přístup nutil komunální politiky přijímat rozhodnutí, která jsou nezřídka v rozporu se zájmy obyvatel jimi spravovaných obcí. V případech, kdy představitelé samospráv kritériu ekonomické výhodnosti předřadí jiný legitimní cíl, vystavují se nebezpečí postihu (v rovině civilní i trestní odpovědnosti). V řadě případů se nebezpečí postihu proměnilo v trestní stíhání, která se po bližším seznámení jeví jako zcela nepřípadná.

Předkladatelům jde tímto návrhem novelizace § 38 odst. 1 zákona o obcích o to, aby obsažená kritéria účelnosti a hospodárnosti, která jsou v praxi vykládána velmi úzce, mohla být rozšířena o kritérium jiného důležitého zájmu obce a snížit tak riziko toho, že příslušné orgány nebudou ve své rozhodovací činnosti respektovat autonomii samospráv, garantovanou na ústavní úrovni článkem 8 Ústavy České republiky.

Dle předkladatelů návrhu zákona jde tímto explicitním zakotvením kritéria otevřít prostor i pro zohlednění mimoekonomických aspektů přijímaných rozhodnutí, prostor pro přijetí rozhodnutí, která vyhovují specifickým podmínkám jednotlivých obcí, a dosažení ústavně konformní aplikace zákonných ustanovení rovněž posílení právní jistoty, jejíž absence v této oblasti je oprávněně pociťována jako závažný problém.

II. Legislativní proces

Skupina poslanců (Stanislav Polčák, Věra Kovářová) předložila sněmovně návrh zákona 30. 6. 2014. Návrh zákona rozeslán poslancům jako tisk 249/0 dne 1. 7. 2014. Vláda vyjádřila negativní stanovisko dne 3. 7. 2014. Toto bylo rozesláno poslancům 1. 8. 2014 jako tisk 249/1

První čtení proběhlo 13. 7. 2016 na 48. schůzi. Návrh zákona přikázán k projednání výborům (usnesení č. 1301). Garanční Výbor pro veřejnou správu a regionální rozvoj projednal návrh zákona a vydal 19. 10. 2016 usnesení doručené poslancům jako tisk 249/2 s pozměňovacími návrhy.

Druhé čtení prošlo obecnou a podrobnou rozpravou dne 12. 4. 2017 na 56. schůzi PS: Podané pozměňovací návrhy (rozšíření na kraje a Prahu) zpracovány jako tisk 249/3, který byl rozeslán 12. 4. 2017. Výbor pro veřejnou správu a regionální rozvoj vydal usnesení garančního výboru, které bylo 26. 4. 2017 doručeno poslancům jako sněmovní tisk 249/4 (souhlasné stanovisko).

Třetí čtení proběhlo 17. 5. 2017 na 57. schůzi. Po rozpravě se hlasovalo o pozměňovacích návrzích z usnesení garančního výboru, které se týkaly doplňku, aby se tato novela vztahovala i na vyšších územní celky a město Prahu. Pro hlasovalo 154 poslanců ze 161 poslanců. Po přijetí tohoto návrhu se hlasovalo o novele zákona jako celku v hlasování č. 59. Ze 163 přihlášených poslanců bylo pro 139, proti 4. Návrh zákona tak byl schválen (usnesení č. 1670).

III. Připomínky k návrhu novely zákona

Nesouhlasné stanovisko vyjádřila pouze vláda 31. 7.2014, které bylo jako tisk 249/1 rozesláno poslancům dne 1.08.2014.
Vláda zejména namítala, že v platném znění § 38 odst. 1 obecního zřízení je již stanoveno, že nakládání s obecním majetkem se má tedy řídit jak "ekonomickou výhodností", tak zájmy a úkoly obce jako veřejnoprávní korporace, že není vhodné jedno či druhé jednostranně nadřazovat. Nedostatek navrhované změny spatřovala vláda v tom, že není jasné, co by z praktického hlediska znamenalo "řádné odůvodnění jiného důležitého zájmu obce". Navržené ustanovení proto vyvolává řadu otázek - co by mělo či mohlo být oním "jiným důležitým zájmem obce"?, jak by mělo řádné odůvodnění vypadat?, co ještě se bude a co už se nebude pokládat za "řádné" odůvodnění?, kdo a kdy by je měl formulovat?, orgán obce, který bude rozhodovat o určitém majetkoprávním úkonu? a kdy?, v okamžiku, kdy o něm bude rozhodovat bylo by takové odůvodnění nutnou podmínkou schválení příslušného majetkoprávního úkonu?, bylo by možné v rámci dozoru státu nad samostatnou působností obcí toto odůvodnění "přezkoumávat" a pokud by se došlo k závěru, že není řádné, vyzvat obec k nápravě a případně výkon příslušného úkonu obce pozastavit? nebo by se takové odůvodnění formulovalo až "dodatečně", ve chvíli, kdy se daný majetkoprávní úkon stane předmětem pozornosti orgánů činných v trestním řízení? Vláda také upozornila na to, že navrhovaná novela zcela ignoruje skutečnost, že stejné pravidlo, jaké obsahuje § 38 odst. 1 obecního zřízení, obsahuje i § 17 odst. 1 krajského zřízení a § 35 odst. 1 zákona o hlavním městě Praze.

PS se se stanoviskem vlády neztotožnila, pouze v druhém čtení zohlednila poslední připomínku, a rozšířila platnost novely i na krajská zařízení a hl. m. Praha.

VI. Stanovisko legislativního odboru

Legislativní odbor má za to, že už ze stávající platné zákonné úpravy jednoznačně vyplývá, že při nakládání s majetkem územního samosprávného celku se vedle kritéria hospodárnosti (resp. ekonomické výhodnosti) uplatní i kritérium účelnosti a kritérium souladu se zájmy a úkoly územního samosprávného celku jako veřejnoprávní korporace (tj. zejména péče o všestranný rozvoj svého území, o potřeby svých občanů a ochranu veřejného zájmu). Všechna tato kritéria musí být při nakládání s majetkem územního samosprávného celku splněna, aniž by některé z nich (v daném případě ekonomická výhodnost) bylo zákonem upřednostněno. Navrhované zavedení dalšího kritéria, kterým má být "jiný důležitý zájem územního samosprávného celku, který je řádně odůvodněn", se při porovnání s platnou zákonnou úpravou jeví jako nadbytečné. Mohl by navozovat dojem, jako by vedle zájmů územního samosprávného celku zakotvených zákonem a vyplývajících z jeho ústavního postavení veřejnoprávní korporace existovaly i další blíže nespecifikované zájmy územního samosprávného celku. Lze se domnívat, že navrhovaná právní úprava nepovede k posílení právní jistoty, ale možná spíše k výkladovým nejasnostem při aplikaci navrhovaného ustanovení o hospodaření s majetkem územních samosprávných celků

VII. Stanovisko zpravodaje

Předkladatele vedla k předložení novely zkušenost z aplikace stávajícího znění zákona v praxi, kdy se posuzování právnosti nakládání s majetkem obce nahlíželo pouze prostřednictvím úzce chápaného kritéria ekonomické výhodnosti. Teoreticky by ale nemělo k takovým výkladům docházet, protože v již platném ustanovení § 38 odst. 1 zákona o obcích, § 17 odst. 1 zákona o krajích a § 35 odst. 1 zákona o hlavním městě Praze samosprávné celky nesmí upřednostňovat pouze ekonomickou výhodnost, ale musí současně zohlednit i kritérium účelnosti a kritérium souladu se zájmy a úkoly samosprávného celku (tj. v soulad s péčí o všestranný rozvoj svého území, soulad s potřebami svých občanů a soulad s ochranou veřejného zájmu), přičemž všechna tato kritéria musí být při nakládání s majetkem územního samosprávného celku splněna. Jednání státních orgánů, vč. Policie a státních zástupců však někdy hledí na problematiku jen úzce z pohledu finančního.

Chápu intenci předkladatelů, obávám se ale, že při současném žalostném fungování státních institucí novela nutně nepovede k lepší právní jistotě samosprávných orgánů.

Nicméně protože navržená novela klade důraz na potřebu respektovat autonomii samospráv v rozhodovacích procesech a už to samo o sobě je potřebný signál, navrhuji Výboru doporučit Senátu přijetí tohoto návrhu zákona ve znění zaslaném poslaneckou sněmovnou.

V Praze dne 8. července 2017

Zbyněk Linhart
Senátor, zpravodaj návrhu zákona